Samorząd terytorialny w dobie epidemii

Dr Katarzyna Owsiak, Katedra Finansów Publicznych, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

Dr Katarzyna Peter-Bombik, Instytut Spraw Publicznych, Uniwersytet Jagielloński

Dwie dekady XXI wieku zostały naznaczone kryzysami o charakterze globalnym – kryzys finansowy 2007+ i pandemia SARS-CoV-2. Zagrożenie wirusem ma tak istotny wpływ zarówno na społeczeństwo i gospodarkę, jak i na administrację publiczną wszystkich szczebli. Ten problem analizują dr Katarzyna Owsiak i dr Katarzyna Peter-Bombik, które pracowały w zespole ekonomistów przygotowujących Ranking Finansowy Samorządu Terytorialnego w Polsce 2019.

 

Autor zdjęcia Maksym Kaharlytskyi, pobrano z serwisu Unsplash

 

Dwie dekady XXI wieku zostały naznaczone kryzysami o charakterze globalnym – kryzys finansowy 2007+ i pandemia SARS-CoV-2. Wraz z pojawieniem się z Polsce koronawirusa (COVID-19), i wprowadzeniem od dnia 20 marca 2020 roku na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii[1], jednostki samorządu terytorialnego stanęły przed ogromnymi wyzwaniami organizacyjnymi i finansowymi. Po raz pierwszy zagrożenie wirusem ma tak istotny wpływ zarówno na społeczeństwo i gospodarkę, jak i na administrację publiczną wszystkich szczebli.

Rozległość obowiązków, nowych zadań i zmian legislacyjnych, które objęły samorządy, z pewnością zmusiła je do wzmożonej pracy.

 

Samorządy podjęły działania koncentrujące się między innymi na takich kwestiach jak:

  • ograniczenie pracy w urzędach, jednostkach podległych oraz spółkach prawa handlowego (możliwe jest zlecenie pracownikom wykonywania pracy poza miejscem jej stałego wykonywania w postaci pracy zdalnej);
  • ograniczenie dostępu do urzędów dla mieszkańców (załatwianie spraw za pomocą usług internetowych, poczty elektronicznej, korespondencji tradycyjnej, telefonicznie – ewentualna obsługa petentów w biurach podawczych);
  • odwołanie i nieorganizowanie imprez masowych i dodatkowych zajęć kulturalnych, sportowych i innych;
  • zamknięcie żłobków, przedszkoli, szkół;
  • nałożenie obowiązków na podmioty lecznicze w zakresie wykonywania określonych zadań (chodzi przede wszystkim o zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu leczniczego lub przekazanie produktów leczniczych, wyrobów medycznych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz aparatury i sprzętu medycznego w celu zapewnienia kontynuacji udzielenia świadczeń zdrowotnych w innym podmiocie leczniczym);
  • problemy ze zwoływaniem i prowadzeniem obrad organów stanowiących – rad gmin, miast, powiatów i sejmików województw (odbywanie posiedzeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej);
  • zapewnienie ochrony społeczności lokalnej (zarządzanie kryzysowe).

 

Niepewność dotycząca kondycji finansowej

Tym wszystkim działaniom podjętym przez samorządy towarzyszyło z jednej strony wzmocnienie przez ustawodawcę uprawnień nadanych organom stanowiącym oraz dotyczących nadzoru wojewodów nad działalnością samorządów, a z drugiej niepewność co do ich kondycji finansowej. Do ekonomicznych skutków pandemii zaliczyć trzeba spodziewany spadek dochodów z tytułu: udziałów w podatkach dochodowych (od osób fizycznych i prawnych) – szacowany przez Związek Miast Polskich nawet na poziomie 40%, podatku od nieruchomości (możliwość zwolnienie z podatku lub odroczenie terminów płatności w ramach pomocy dla przedsiębiorców wprowadzonych Tarczą antykryzysową 1.0), innych podatków (podatek od środków transportowych, podatek od czynności cywilno-prawnych), opłat lokalnych i innych dochodów.

Główne działania podjęte przez rząd dotyczące pomocy finansowej dla jednostek samorządu terytorialnego znalazły się w Tarczy antykryzysowej 4.0 i dotyczą one:

  1. Uelastycznienia wydatkowania środków pochodzących z tzw. funduszu korkowego (kapslowego) w 2020 roku. Środki z tego funduszu pochodzą z wpłat od przedsiębiorców za otrzymanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Do tej pory środki z tego funduszu przeznaczane były na przeciwdziałanie i profilaktykę uzależnień od alkoholu oraz przeciwdziałanie narkomanii. Obecnie będzie można je przeznaczyć na przeciwdziałanie i łagodzenie skutków COVID-19.
  2. Zwiększenia dla miast na prawach powiatu i powiatów udziałów – z 25% do 50% – w dochodach z tytułu gospodarowania majątkiem (nieruchomościami) Skarbu Państwa w okresie od czerwca do grudnia 2020 roku.
  3. Liberalizacja reguł fiskalnych, co oznacza:
  4. a) możliwość niezachowania w 2020 roku równowagi strony bieżącej budżetu jednostki samorządu terytorialnego (tzw. złota reguła finansów) o wartość faktycznego ubytku w dochodach podatkowych (z podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatków lokalnych: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, podatku od czynności cywilno-prawnych, opłat lokalnych: opłaty skarbowej, opłaty uzdrowiskowej i miejscowej) będącego skutkiem wystąpienia COVID-19 w stosunku do planu sprzed epidemii.
  5. b) możliwość zwiększenia zadłużenia poprzez wyłączenie ze spłaty zobowiązań zaciągniętych w 2020 roku związanych z uzupełnieniem ubytku w dochodach podatkowych jednostki samorządu terytorialnego wynikającego z wystąpienia epidemii COVID-19. Jednocześnie wprowadzono zapis wzmacniający bezpieczeństwo finansowe jednostek samorządu terytorialnego w postaci obowiązującego w 2020 roku jednorocznego limitu długu na poziomie 80% dochodów danej jednostki.
  6. Możliwości przesunięcia wpłat z tytułu „Janosikowego”, czyli wpłat do budżetu państwa dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których dochody podatkowe przekraczają ustawowy wskaźnik, na II półrocze 2020 roku (od sierpnia do grudnia).
  7. Wcześniejszego niż terminy ustawowe przekazywania w 2020 roku rat subwencji ogólnej.

 

„Tarcze” nie chronią w sposób wystarczający

Działania podjęte przez rząd („tarcze”) z jednej strony świadczą o wadze problemu, ale z drugiej nie chronią jednak samorządów i ich gospodarki budżetowej w sposób wystarczający. Największym zagrożeniem o charakterze długofalowym będącym skutkiem epidemii, wydaje się być ubytek dochodów własnych, zwłaszcza w ich części podatkowej. Wynika to przede wszystkim ze sposobu obliczania kwot należnych poszczególnym jednostkom (różnica pomiędzy wielkościami wynikającymi z danych historycznych a faktyczną wartością bieżących zaliczek). Chodzi tu przede wszystkim wpływy z udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w gminach. W efekcie może to oznaczać konieczność finansowania zadań własnych długiem, co w przypadku części jednostek może stanowić istotne ograniczenie możliwości działania. A samorządy nie chcą przykładowo rezygnować z inwestycji, będących istotnym wyznacznikiem rozwoju lokalnego (szerzej zaspokajają potrzeby społeczności lokalnej, umożliwiają zmniejszenie luki rozwojowej pomiędzy jednostkami).

Z pewnością okres epidemii to dla samorządów czas trudny. Wynika to zarówno z ilości zmian legislacyjnych, jak i prognozowanych problemów finansowych skutkujących spadkiem dochodów i prawdopodobnym wzrostem zadłużenia. Jednakże powiększanie długu nie powinno stać się „lekarstwem” na problemy z kondycją finansową samorządów. Istnieje kilka powodów za przyjęciem takiego stanowiska od wpadnięcia w tzw. pułapkę zadłużenia po problemy ze spłatą zobowiązań (przykład gminy Ostrowice).

[1] Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. 2020, poz. 491. Następnie zmienione Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. 2020, poz. 522.