Wielka centralizacja – czyli samorząd lokalny po brytyjsku

Wojciech Pawlus

Nadchodzący 4 Europejski Kongres Samorządów, który odbędzie się w dniach 26-27 kwietnia 2018 roku w Krakowie, jest dobrą okazją do przyjrzenia się roli samorządu lokalnego w różnych państwach europejskich. Wychodzące z Unii Europejskiej Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej jest dobrym przykładem kraju w którym samorząd zdecydowanie ustępuje rządowi centralnemu, co powoduje zresztą wiele kontrowersji.

Struktury samorządu lokalnego na Wyspach nie sposób zrozumieć nie odnosząc się do historii. Trzeba pamiętać, że w brytyjskiej kulturze politycznej wiele rozwiązań jest podporządkowanych tradycji lub starym zwyczajom monarchii. W Wielkiej Brytanii nie funkcjonują w ogóle silne regiony takie jak województwa w Polsce, landy w Niemczech, czy prowincje autonomiczne Włoch i Hiszpanii. Kraj ten jest podzielony jedynie na 4 kraje historyczne oraz oczywiście drobne pozostałości po koloniach Imperium, w postaci protektoratów i terytoriów zamorskich. Kraje historyczne, czyli Anglia, Szkocja, Walia i Irlandia Północna nie mają jednak cech jednostek federacyjnych. Nie są sobie równe w statusie. Trzeba pamiętać, że kraje celtyckie zostały przez Anglię podbite i podporządkowane. Utworzenie na przełomie XVIII i XIX wieku państwa brytyjskiego miało na celu wykreowanie unitarnej tożsamości narodowej. Wraz z rozpadem Imperium w XX wieku przyszedł również kryzys tej idei oraz umiarkowany renesans podziałów narodowościowych.

Kulminacją tego procesu stały się ustawy dewolucyjne z 1998 roku („the Devolution Acts”). Kryjące się pod tym egzotycznym dla polskiego prawodawstwa terminem ustalenia przyznały lokalne parlamenty Szkocji, Walii, Irlandii Północnej, a także metropolii londyńskiej. Izby te posiadają szereg kompetencji ustawodawczych w zakresie polityki wewnętrznej, reprezentują jednak przede wszystkim społeczności narodowe (wyłączywszy Londyn), a nie regionalne. W odróżnieniu od konstytucji federacyjnej, dewolucja oznacza jednak, że w praktyce każde zarządzenie tych jednostek może zostać zawetowane przez rząd centralny. Państwo brytyjskie pozostaje w ten sposób państwem unitarnym.

Najdobitniej widać to na przykładzie samej Anglii, która nie ma ani parlamentu stricte angielskiego, ani formalnego podziału na prowincje. Do celów statystycznych, czy administracyjnych, np. w transporcie kolejowym, stosuje się nieformalny podział kraju na 9 regionów. W demokracji lokalnej funkcjonuje natomiast skomplikowany system hrabstw lub po prostu powiatów o niejednorodnym charakterze mający źródła jeszcze w średniowieczu. Istnieje 83 hrabstw miejskich i niemiejskich, które przeprowadzają wybory do rad. W zależności od przypadku są to rady dzielnicowe, miejskie, jednego hrabstwa lub kilku w ramach jednostki łączonej. Radni, choć wybierani są w wyborach powszechnych, wyznaczają jedynie strategiczne cele rozwoju regionalnego i zatwierdzają budżety. Funkcje wykonawcze są cedowane na korpus urzędników rady, zarządzanych przez dyrektora generalnego. Rady lokalne w Anglii odpowiadają przede wszystkim za porządek publiczny, transport, planowanie przestrzenne, wywóz nieczystości czy zarządzanie cmentarzami. Decyzje o strategicznym znaczeniu gospodarczym zapadają na poziomie krajowym. Brak wyraźnych kompetencji wykonawczych w tym zakresie usiłuje się obecnie reformować. Do niedawna jedynym wybieranym w wyborach powszechnych burmistrzem miasta był włodarz państwa w państwie, czyli Londynu. W 2016 roku nowa ustawa o samorządzie lokalnym umożliwiła pewnej liczbie aglomeracji wprowadzenie takiego urzędu. Stało się tak m.in. w Liverpoolu czy Manchesterze. Zdecydowana większość hrabstw w dalszym ciągu posiada jedynie burmistrza ceremonialnego, którym zostaje radny w jednorocznym systemie rotacyjnym.

Polityka regionalna w krajach celtyckich, które mają o wiele mniejszą populację niż Anglia, schodzi na drugi plan wobec wyborów do parlamentów dewolucyjnych. Największą autonomię mają tu Szkoci, którzy wybierają w wyborach powszechnych 73 ze 129 parlamentarzystów do zgromadzenia w Edynburgu. Reszta to delegaci powoływani przez rady szkockich hrabstw. W Szkocji nie ma burmistrzów miast z kompetencjami wykonawczymi, istnieje natomiast pozycja Pierwszego Ministra, który posiada swój rząd wdrażający w życie postanowienia szkockiego parlamentu. Ten może uchwalać ustawodawstwo w zakresie zdrowia, edukacji, szkockich hrabstw, bezpieczeństwa wewnętrznego, rolnictwa i rybołówstwa, środowiska, dziedzictwa narodowego, czy rozwoju gospodarczego. Podobnie jest w Walii, gdzie również istnieje krajowy parlament złożony z 60 deputowanych i rząd. Jednak stopień integracji instytucjonalnej tego kraju z Anglią jest znacznie wyższy, głównie ze względu na historię i wcześniejszą utratę niepodległości. Istnieje wiele instytucji, które operują zarówno w Anglii jak i Walii w ramach jednej administracji publicznej. Dotyczy to na przykład komisji wyborczych, czy rejestru firm. Walia nie drukuje również własnych banknotów funta szterlinga, w przeciwieństwie do Szkocji, czy Irlandii Północnej. Polityka regionalna tego ostatniego kraju jest znacznie bardziej ograniczona i pod ścisłym nadzorem Westminsteru, ze względu na dziedzictwo konfliktu północnoirlandzkiego. W ramach Zgromadzenia Ustawodawczego (90 członków) przewidziane są mechanizmy konsensusu uwzględniające ponadpartyjne porozumienie w kwestiach utworzenia rządu, tak by był on akceptowany zarówno przez lojalistów jak i republikanów. W okresach, kiedy takiego porozumienia nie da się wypracować, zdarza się, że Londyn przywraca centralne zarządzanie terytorium poprzez Ministra ds. Irlandii Północnej.

System samorządowy Zjednoczonego Królestwa jest bardzo złożony na poziomie małych jednostek administracyjnych, a w kwestiach dewolucji prowadzi często do konfliktów między poszczególnymi krajami. Anglicy upominają się o własny parlament z prawami tylko dla Anglii, zaś Szkoci często grożą niepodległością ze względu na niewystarczające prerogatywy dla ich administracji. W kraju dopiero rodzi się egzekutywa na poziomie regionalnym, co świadczy o tym, że przez dekady Londyn usiłował zarządzać bardzo skomplikowanym państwem w scentralizowany sposób. Jest to część dziedzictwa Imperium Brytyjskiego, kiedy to Wielka Brytania jako wyspa była jednym z jego wielu terytoriów na mapie całego świata.

Czytaj dalej:

https://www.gov.uk/guidance/devolution-of-powers-to-scotland-wales-and-northern-ireland

http://www.bbc.com/news/uk-politics-35559447

http://www.lgbce.org.uk/

https://www.gov.uk/government/topics/local-government