Siła sojuszy w Europie Środkowo-Wschodniej a bezpieczeństwo Ukrainy

Dorota Kafara

Krajobraz geopolityczny świata ulega dynamicznym przeobrażeniom. Międzynarodowy terroryzm, rozprzestrzenianie się broni nuklearnej, cyberataki czy agresywna polityka Rosji to tylko niektóre z wyzwań. W kontekście ostatnich wydarzeń na Morzu Azowskim powróciły obawy o bezpieczeństwo w Europie i spójność współpracy w ramach sojuszu transatlantyckiego. Jedna z debat w ramach XII Forum Europa Ukraina będzie dotyczyć właśnie tej tematyki: „Sojusz solidarności czy sojusz rozbieżności? Czy można zachować spójność transatlantycką?”

Jedność wobec aktualnych zagrożeń powinna leżeć w interesie krajów członkowskich Sojuszu Północnoatlantyckiego. Wewnątrz NATO można zaobserwować dziś szereg odmiennych stanowisk. Czy pomimo licznych różnic, członkowie paktu mogą wciąż prowadzić wspólną i skuteczną politykę bezpieczeństwa? Jaki potencjalny wpływ na kraje Europy Środkowo-Wschodniej mogą mieć te dysproporcje? Poniżej głos w dyskusji na temat bezpieczeństwa w Europie Środkowo-Wschodniej autorstwa Andreasa Umlanda oraz Iryny Vereshchuk, czołowych ekspertów do spraw kwestii bezpieczeństwa Ukrainy, którzy widzą ten kraj jako część „szarej strefy” bezpieczeństwa Europy. Oboje będą gośćmi Forum w Rzeszowie.

W trosce o integralność terytorialną

Zadziwiającym faktem jest, jak wiele organizacji międzynarodowych zajmujących się przestrzenią poradziecką w Europie Środkowo-Wschodniej i na Kaukazie Południowym dużo uwagi poświęca integralności terytorialnej państw regionu.  W Europie Wschodniej konfrontują się ze sobą dwa duże bloki: NATO i UE po jednej stronie, oraz Organizacja Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (OUBZ) i Euroazjatycka Unia Gospodarcza (EUG), zdominowane przez Moskwę, z drugiej. Dziś dokładnie te cztery kraje – Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan i Mołdawia (GUAM) – które nie są członkami żadnej z tych dwóch koalicji, nie w pełni kontrolują swoje terytoria. Z kolei tacy członkowie NATO i UE, jak Estonia i Łotwa, z dużymi mniejszościami rosyjskimi i restrykcyjnymi ustawami o obywatelstwie, oraz samodzielne ekonomicznie, słabe kraje członkowskie OUBZ i EUG, jak Białoruś i Armenia, w pełni zachowały swoje uznane granice międzynarodowe.

W Górskim Karabachu, Naddniestrzu, Abchazji i Osetii Południowej oraz w rejonie donieckim na Ukrainie powstało sześć nieuznanych pseudo-państw, z bezpośrednim, lub w przypadku Karabachu, pośrednim, wsparciem ze strony Kremla. Krym został po prostu zaanektowany przez Rosję. Z punktu widzenia Moskwy ukraiński półwysep od marca 2014 roku stał się zwykłym regionem Federacji Rosyjskiej. Od tego czasu interpretacja ta została odrzucona w wielu międzynarodowych dokumentach ONZ, OBWE i Rady Europy – organizacji, których Rosja i / lub Związek Radziecki są pełnoprawnymi członkami od wielu lat.

Wiele nieistotnych sojuszy w Europie Wschodniej

Perspektywy dalszego wschodniego rozszerzenia UE i NATO są słabe. ONZ, OBWE i Rada Europy, pomimo wyraźnych deklaracji popierających Ukrainę i Gruzję, pokazały, że nie są zdolne do rozwiązania podstawowego problemu bezpieczeństwa w „szarej strefie” Europy Wschodniej. Oznacza to, że region GUAM pozostanie źródłem niestabilności na wiele lat.

Niemniej jednak, w ciągu ostatnich dwóch dekad istniały różne wielostronne projekty zaprojektowane specjalnie w celu zwiększenia współpracy i stabilności w Europie Środkowo-Wschodniej i na Południowym Kaukazie. Wśród nich autorzy analizy wymieniają między innymi Partnerstwo Wschodnie UE utworzone w 2009 bądź Inicjatywę Trójmorza uruchomioną w 2016 roku.

Słaba pozycja Brukseli

Partnerstwo Wschodnie UE od 2014 roku doprowadziło do zawarcia imponujących umów stowarzyszeniowych z trzema z czterech krajów „szarej strefy”: Gruzji, Ukrainy i Mołdawii, które zawierają wyjątkowo obszerne porozumienia, w tym dotyczące bezpieczeństwa i obrony. Jednak UE – pomijając niektórych jej członków, takich jak Polska, Wielkiej Brytania i Litwa – nie wprowadziła w życie tych sformułowań, zapewniając jedynie ogólne wsparcie finansowe i techniczne. Od czasu pełnej ratyfikacji  trzech umów przez wszystkie państwa członkowskie Unii i przez Parlament Europejski w 2014 roku, Tbilisi, Kijów i Kiszyniów skorzystały z bardzo ograniczonego wsparcia militarnego ze strony Brukseli.

Co gorsza, po wprowadzeniu sankcji w reakcji na atak Rosji na Ukrainę kilka państw członkowskich UE zaczęło powoli odbudowywać, w taki czy inny sposób, stosunki gospodarcze i dyplomatyczne z Moskwą. Od 2014 roku najbardziej skandaliczną taką próbą jest budowa tak zwanego gazociągu Nord Stream 2 przez Morze Bałtyckie. Celem Kremla w tym projekcie jest wyeliminowanie pozostałej częściowej zależności Moskwy od ukraińskiego systemu przesyłu gazu, a tym samym zachowanie możliwości przyszłej eskalacji konfliktu na Ukrainie.

Stany Zjednoczone są niezbędna siłą w Europie Wschodniej

Zawstydzająca historia budowania instytucji transeuropejskich i wschodnioeuropejskich w ciągu ostatniego ćwierćwiecza pokazuje, że USA muszą się w końcu zaangażować. Nie tylko dla zachodnioeuropejskiej, ale także dla wschodnioeuropejskiej stabilności politycznej zaangażowanie Waszyngtonu było i pozostaje kluczowe. W 2008 roku Gruzja i Ukraina złożyły oficjalną kandydaturę do planu działania dotyczącego członkostwa w NATO. Chociaż wnioski te zostały odrzucone, w deklaracji ze Szczytu w Bukareszcie z 3 kwietnia 2008 roku 26 państw członkowskich gratulowało „ukraińskich i gruzińskich euroatlantyckich aspiracji do członkostwa w NATO. Umówiliśmy się dziś, że kraje te staną się członkami NATO”. Ambiwalentny status Gruzji i Ukrainy jako oficjalnych przyszłych członków NATO, ale bez mapy drogowej dla wejścia do Sojuszu, był jednym z decydujących czynników dla moskiewskiej okupacji Abchazji i Osetii Południowej w 2008 roku, a także Krymu i wschodniego Donbasu w 2014 roku. Ekspansja Rosji z kolei powodowała wzrostu nieufności wewnątrz Sojuszu co do dalszego rozszerzenia i stworzyła impas akcesyjny dla Ukrainy i Gruzji. Główną lekcją historii postkomunistycznych państw  jest jednak to, że niepewność polityczna i instytucjonalna powoduje niestabilność i regres, podczas gdy aktywna pozycja i struktura organizacyjna zwiększają bezpieczeństwo i wspiera rozwój.

W kierunku amerykańskiej Karty z grupą GUAM

Stany Zjednoczone częściowo wyciągnęły wnioski z wcześniejszych sukcesów i katastrofy – wojny rosyjsko-gruzińskiej z 2008 roku. W grudniu została podpisana dwustronna Karta o strategicznym partnerstwie z Ukrainą, a w styczniu 2009 roku z Gruzją. Dwie Karty ogłosiły, że strony będą wspierać integrację Ukrainy i Gruzji w europejskie i euroatlantyckie struktury bezpieczeństwa i współpracy, jak również przygotowania tych krajów do członkostwa w NATO. Te dwa nowe dokumenty nie wysłały jednak dużo sygnałów Rosji. Pozostały one w dużej mierze nieznane nawet w opinii publicznej trzech państw-sygnatariuszy.

W tym kontekście potrzebne jest rozszerzenie obecnych dwóch dwustronnych kart Stanów Zjednoczonych do większego quasi-sojuszu. Nowa wielostronna karta powinna demonstracyjnie połączyć USA z trzema powiązanymi z UE wschodnimi partnerami: Gruzją, Mołdawią i Ukrainą, a także, być może, z Azerbejdżanem.

Takie pomysły zostały wypowiedziane przed kilkoma laty. Nowa wielostronna Karta z USA dla Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego nie będzie oferować krajom GUAM takiej samej ochrony, jaką artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego przewiduje dla członków NATO. Najprawdopodobniej amerykańskie zapewnienia w takim dokumencie byłyby znacznie niższe niż te przyznane takim krajom, jak Korea Południowa czy Izrael. Mimo to, Karta US-GUAM  może stanowić podstawową strukturę organizacyjną dla Europy Wschodniej w szarej strefie w czasie interregnum, dopóki kraje te nie staną się członkami UE, NATO i / lub innych odpowiednich instytucji międzynarodowych, które właściwie włączają je do systemu międzynarodowego.  Nawet bardzo ostrożnie sformułowana Karta amerykańska dla krajów GUAM miałaby znaczną siłę symboliczną, zwiększyłaby bezpieczeństwo Europy Wschodniej i podniosłaby stawkę dalszej eskalacji w obecnej postsowieckiej, szarej strefie dla Moskwy.

Na tym tle, jak podkreślają autorzy artykułu, istnieją jednak pewne zastrzeżenia, związane z różnorodnością aspiracji politycznych w kierunku UE i powiązań z krajami zachodnimi krajów GUAM. Dodatkowo, bardzo co istotne „USA nie musza zgadzać się na obietnicę udzielenia pomocy tym krajom w odzyskaniu utraconych terytoriów. Ostateczne odzyskanie separatystycznych regionów to główne tematy ukraińskiego, mołdawskiego, gruzińskiego i azerskiego dyskursu politycznego”. Dlatego Waszyngton powinien od początku wyjaśnić, że zwrot wszystkich siedmiu terytoriów pod kontrole krajów GUAM nie jest zadaniem Karty.

Pomimo zastrzeżeń takich jak te, Karta US-GUAM, na wzór Karty Bałtyckiej i Adriatyckiej, byłaby niewielkim, ale symbolicznie ważnym krokiem naprzód w zwiększaniu bezpieczeństwa Europy Wschodniej. Byłoby to  równoległe i demonstracyjne wsparcie ogólnoeuropejskiej  polityki sąsiedztwa  Brukseli, w szczególności inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Nie zapewniając na razie kompleksowego rozwiązania kwestii bezpieczeństwa w Europie Środkowo-Wschodniej i na Kaukazie Południowym, pomogłaby stopniowo zapewnić bezpieczeństwo w europejskiej szarej strefie.

O autorach:

IRYNA VERESHCHUK jest Prezydentem Międzynarodowego Centrum Badań Bałtycko-Czarnomorskich i Osiągnięcia Consensusu, który łączy kilka byłych szefów państw i rządów krajów postkomunistycznych.

ANDREAS UMLAND jest pracownikiem naukowym w Instytucie Współpracy Euroatlantyckiej w Kijowie oraz redaktorem naczelnym serii książek ibidem-Verlag „Radziecka i postsowiecka polityka i społeczeństwo”, dystrybuowanej przez Columbia University Press