Finanse samorządów terytorialnych

O 30 latach wdrażania pomysłów na finansowanie polskich samorządów pisze prof. dr. hab. Krzysztof Surówka, kierownik Katedry Finansów Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, szef zespołu przygotowującego Ranking Finansowy  Samorządu Terytorialnego.

 

Prof. Krzysztof Surówka podczas prezentacji wyników Rankingu Finansowego Samorządu Terytorialnego w Polsce, 2019. Fot. Archiwum EKS.

 

Samorząd terytorialny jest obok administracji centralnej i ubezpieczeń społecznych częścią sektora finansów publicznych. Pomimo, że funkcjonuje na szczeblach lokalnych i regionalnych, to nie jednostki administracji centralnej, ale jednostki samorządu terytorialnego zaspokajają potrzeby społeczne o pierwszorzędnym znaczeniu dla społeczeństwa. Są nimi chociażby usługi świadczone w zakresie oświaty, pomocy społecznej, administracji, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, czy też w zakresie infrastruktury komunalnej. Jakość oferowanych usług w wymienionych dziedzinach jest symptomem rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa.

Istotną cechą samorządu terytorialnego, różniącą go od innych władz publicznych, powinna być niezależność jego organów od rządowego systemu administracji. Upodmiotowienie społeczności lokalnych, które ma miejsce we wszystkich państwach demokratycznych, dokonało się poprzez nadanie samorządowi terytorialnemu gwarancji samodzielności.

 

Ograniczona niezależność finansowa

Zakres samodzielności, w tym samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, określają w większości państw akty prawne najwyższej rangi, również ustawy zasadnicze. Gwarantują one samorządowi terytorialnemu ochronę sądową jego samodzielności i zapewniają mu niezależność finansową, ale w ramach obowiązującego systemu prawnego. Samodzielność finansowa wiąże się z nadaniem jednostkom samorządowym osobowości prawnej, przyznaniem im określonego zakresu kompetencji, zapewnieniem źródeł dochodów i wyposażeniem we własne mienie.

Samorząd terytorialny w Polsce istnieje od 30 lat. Został on reaktywowany w 1990 roku na szczeblu lokalnym (gminnym). Wyłączenie gmin z hierarchicznego systemu organów państwowych, rozdzielenie środków publicznych pomiędzy budżet państwa (centralny) i budżety gminne, a także uwłaszczenie gmin, zmieniły radykalnie ich pozycję. Gminy zostały uznane za związki mieszkańców poszczególnych terenów. Zaczęły one wykonywać zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

 

Decentralizacja testowana na dużych miastach

Pierwszym, po utworzeniu w 1990 roku samorządnych gmin, przedsięwzięciem mającym na celu dalszą decentralizację administracji publicznej był program pilotażowy. Realizacja programu rozpoczęła się z dniem 1 stycznia 1994 roku i polegała na przedłożeniu 46 miastom o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys. propozycji przejęcia od administracji rządowej do realizacji, na zasadzie zlecenia, dodatkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, drogownictwa i administracji. Oferta realizacji zadań w ramach pilotażu skierowana została do miast z dobrze rozwiniętą infrastrukturą techniczną i społeczną, posiadających możliwości organizacyjne i kadrowe oraz odpowiednie doświadczenia w zakresie wykonywania dodatkowych zadań. Istotną cechą pilotażu była dobrowolność co do zakresu przejmowanych zadań.

 

Porażka programu pilotażowego

Od 1 stycznia 1994 roku spośród 46 miast, którym zaproponowano wejście do programu, 43 zaczęły program pilotażowy realizować. Wydatki na realizację zadań pilotażowych w 1994 roku wyniosły ponad 1 miliard złotych, natomiast otrzymane dotacje z budżetu państwa – 890 mln zł złotych. Gminy z własnych dochodów sfinansowały więc prawie 13% przejętych zadań. Dlatego też 1 stycznia 1995 roku miasta realizujące program pilotażowy zaczęły się z niego wycofywać. Niepowodzenie programu pilotażowego nie wstrzymało jednak prac nad dalszą decentralizacją administracji publicznej.  24 listopada 1995 roku uchwalono ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, na mocy której zadania określone w programie pilotażowym zostały obowiązkowo przekazane do realizacji 47 miastom. Przeważająca część tych zadań stała się zadaniami własnymi a nie zleconymi, jak w programie pilotażowym. Na realizację przekazanych zadań wymienione miasta otrzymały zwiększony udział w podatku dochodowym od osób fizycznych, który był adekwatny do zakresu przejętych zadań.

 

Reforma administracyjna roku 1999

Na mocy cytowanej ustawy zadania przejmowane przez duże miasta mogły być także w całości przekazywane do realizacji miejskim strefom usług publicznych. Strefę usług publicznych mogło utworzyć miasto nieuczestniczące w programie pilotażowym wraz z sąsiadującymi gminami. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż strefy usług publicznych mogły przejąć od administracji rządowej zadania wyłącznie jako zadania zlecone. Miało to istotne znaczenie, ze względu na odmienny sposób finansowania zadań niż w przypadku zadań przekazanych 47 dużym miastom. Miejskie strefy usług publicznych traktowane były jako krok w kierunku tworzenia drugiego szczebla samorządu terytorialnego, tj. powiatów ziemskich.

Kiedy w roku 1999 utworzono kolejne poziomy organizacyjne samorządu terytorialnego w Polsce, istnienie miast na prawach powiatu zostało usankcjonowane w ustawach o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym, z tym, że do 47 dużych miast zostały dołączone kolejne (na zasadzie dobrowolności), które straciły status miast wojewódzkich, a nie były uwzględnione we wcześniejszych programach.

 

System oparty na gminach

Od czasu wprowadzenia pierwszego etapu reformy samorządowej w roku 1990, do czasu wprowadzenia etapu drugiego, minęło jednak 10 lat. Opóźnienia, jakie wystąpiły we wdrażaniu kolejnego etapu reformy, przypisać można zarówno czynnikom politycznym, organizacyjnym, jak również ekonomicznym. Decydujące były jednak czynniki polityczne. Dowodem na to mogą być chociażby trwające kilka lat prace nad ukształtowaniem nowej struktury terytorialnego podziału kraju. Wzbudzały one tak liczne kontrowersje, że stały się przedmiotem ostrej walki politycznej. Od początku zakładano, że jednostkami terytorialnego podziału kraju będą województwa oraz powiaty. W trakcie dyskusji proponowano jednak różną liczbę województw – począwszy od 31, 25, 15, skończywszy na 12 województwach. Ostateczny podział kraju na 16 województw był wyraźnym przejawem kompromisu politycznego.

Pomimo utworzenia dwóch kolejnych poziomów organizacyjnych samorządu terytorialnego w Polsce podstawową jednostką terytorialnego podziału kraju pozostała gmina. Utworzenie powiatów i województw samorządowych było jednak niezbędne, aby lepiej zarządzać sprawami publicznymi o znaczeniu poza gminnym przez władze, które są bliżej mieszkańców. W 1999 roku proces tworzenia samorządu terytorialnego w Polsce od strony organizacyjnej został zakończony, co wcale nie wyklucza potrzeby dokonywania drobnych korekt w tym zakresie.

 

Zakres samodzielności finansowej

Na koniec 2019 roku w Polsce funkcjonowało 2.478 gmin, w tym 66 miast na prawach powiatów, 314 powiatów ziemskich oraz 16 województw samorządowych. Gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie, gminy miejskie oraz miasta na prawach powiatu finansują około 80% wszystkich zadań wykonywanych przez samorząd terytorialny, powiaty około 12%, a województwa samorządowe 8%.

Istotnym problemem samorządu terytorialnego w Polsce jest zakres jego samodzielności finansowej. Integralność finansów samorządu terytorialnego z systemem finansów publicznych, a równocześnie polityczna i prawna niezależność samorządu terytorialnego, są przyczyną licznych dyskusji związanych z jego funkcjonowaniem, zwłaszcza w zakresie pozyskiwania dochodów, finansowania zadań oraz granic zadłużania.

Wydaje się jednak, że praprzyczyną tych sporów jest sama istota samorządu terytorialnego. Ścieranie się dwóch przeciwstawnych teorii samorządu terytorialnego tj. teorii naturalistycznej nawiązującej do zasady subsydiarności i oddolnej samoorganizacji państwa oraz teorii państwowej, traktującej samorząd terytorialny jako system zarządzania państwem, stało się źródłem licznych wątpliwości, jaki powinien być faktyczny zakres samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Z całą pewnością inny powinien być podział dochodów publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny, jeśli samorząd będzie jedynie dostawcą usług publicznych, a inaczej powinno się rozdzielać środki publiczne, jeżeli potraktujemy samorząd terytorialny jako podmiot odpowiedzialny za rozwój lokalny i regionalny.

 

Finanse niedostosowane do struktur

Problem zakresu samodzielności finansowej samorządu terytorialnego zawsze będzie budził kontrowersje w miarę postępującej decentralizacji tej instytucji, bądź centralizacji państwa. Temat ten powinien być jednak podejmowany, chociażby po to, aby rozważania teoretyczne nad samorządem terytorialnym przyczyniały się do takiej jego ewolucji, która w przyszłości doprowadzi do faktycznego upodmiotowienia społeczności lokalnych (a nie tylko władzy samorządowej). Dopiero utożsamienie się społeczności lokalnej ze swoim terytorium może być gwarancją odpowiedzialności za jego rozwój. Wyznacza to górną granicę decentralizacji. Wydaje się, że obecnie (tj. w drugiej dekadzie XXI wieku) jesteśmy w Polsce od tej granicy oddaleni bardziej, aniżeli na początku okresu transformacji.

Do ukształtowanych struktur organizacyjno-prawnych samorządu terytorialnego w Polsce nie jest dostosowana jego strona finansowa. Ewolucja źródeł zasilania finansowego JST, permanentna zmiana kompetencji władz samorządowych w zakresie realizacji zadań publicznych, a także ograniczenia w zakresie zadłużania się samorządu terytorialnego podważają jego samodzielność finansową.

Samorząd terytorialny w Polsce w zbyt dużym stopniu zajmuje się „administrowaniem”, a nie decydowaniem o kierunkach swojego rozwoju. Wynika to z faktu, że znaczna część jego dochodów ma ściśle określone przeznaczenie (np. dochody z dotacji celowych, a także z subwencji oświatowej). Takie ukierunkowanie dochodów na finansowanie konkretnych zadań ogranicza zakres samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. W Polsce zadania finansowane częścią oświatową subwencji ogólnej i dotacjami celowymi przekraczają znacznie 60% ogółu wydatków większości gmin, powiatów i województw samorządowych.

 

Samodzielność finansowa będzie się zmieniać

Ograniczaniem samodzielności finansowej JST w Polsce może być zakres swobody decyzyjnej władz samorządowych oraz zakres nadzoru finansowego. Zasada domniemania kompetencji, zwłaszcza w odniesieniu do podstawowego poziomu organizacyjnego JST, oznacza, że Konstytucja oraz ustawy ustrojowe są wystarczającym argumentem pozwalającym władzom gminnym podejmować działania w zakresie zaspokajania potrzeb publicznych. Kompetencje szczegółowe nie są w tym zakresie istotne. Z kolei zasada lex specialis derogat legi generali, oznacza, że przepisy szczególne mają pierwszeństwo w stosunku do regulacji ogólnych. W praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego, to właśnie ta zasada obowiązuje. Chociaż z pragmatycznego punktu widzenia jest ona logiczna, to jednak ogranicza samodzielność finansową JST w Polsce.

Na zakończenie rozważań należy podkreślić, że samodzielności finansowej samorządu terytorialnego nie można postrzegać jako zjawiska stałego. Dualizm samorządu terytorialnego jako podmiotu ukierunkowanego zarówno na dostarczanie usług publicznych, jak również na rozwój lokalny i regionalny sprawia, że jego samodzielność finansowa będzie się zmieniać w zależności od ewoluowania instytucji państwa i zakresu jego działania.