Drzemiący potencjał PPP?

Paulina Sudoł

O Partnerstwie publiczno – prywatnym w samorządach mówi się od dawna i wszystko wskazuje na to, że dotychczasowa mało optymistyczna narracja wkrótce zostanie zmieniona. Czym PPP naprawdę będzie przyszłością samorządów?  

Budynek Sądu Rejonowego w Nowym Sączu powstał w oparciu o PPP, źródło: Sądeczanin.info

Partnerstwo Publiczno – Prywatne (PPP) zostało wprowadzone ustawą z dnia 19 grudnia 2008 roku i polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Sam akt prawny liczy 17 stron. W porównaniu do innych ustaw nie jest obszerny. Na wstępie ustawodawca wskazał kategorie podmiotów, które mogą nawiązać publiczno – prywatną współpracę. Podmiotem publicznym, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy jest jednostka sektora finansów (definiowana w myśl ustawy o finansach publicznych).
Do kategorii tej zaliczyć można również inne osoby prawne, które zostały utworzone w szczególnym celu, jakim jest zaspokajanie potrzeb publicznych. Podmioty te nie mogą odznaczać się ani przemysłowym ani handlowym charakterem. Co istotne mogą stać się stroną współpracy w formule PPP, jeżeli one same, jak również jednostki sektora finansów publicznych, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot, finansują je w ponad 50% lub posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, sprawują nadzór nad ich organami zarządzającymi lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego. Pod tym nie do końca precyzyjnym sformułowaniem najczęściej kryją się spółki komunalne i inne podmioty świadczące usługi użyteczności publicznych. To właśnie ten szczególny cel zaspokajania potrzeb społecznych będzie elementem decydującym o zakwalifikowaniu danej jednostki do grona podmiotów publicznych.

Partnerem prywatnym w rozumieniu ustawy jest natomiast przedsiębiorca (zarówno polski jak i zagraniczny). Dwie zdefiniowane powyżej strony mogą w formule PPP wspólne realizować przedsięwzięcie, które z kolei może polegać na budowie (lub remoncie) obiektu budowlanego, świadczeniu usług czy wykonaniu działań (które między innymi polegać mają na podwyższeniu wartości lub użyteczności nieruchomości lub jej części składowej) albo realizacji innego świadczenia. Kluczowe jest, by wszystkie te rodzaje przedsięwzięć były połączone z utrzymaniem lub zarządzaniem nieruchomością (lub jej częścią składową), a ta właśnie nieruchomość ma być wykorzystywana do realizacji przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub ma być z nim bezpośrednio związana.

Trzeci rozdział ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym reguluje kwestie zawierania samej umowy. To właśnie w umowie o PPP partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz do poniesienia w całości (lub w części) wydatków na jego realizację. Partner prywatny wskazać może również, że takie koszty zostaną poniesione przez osobę trzecią. W umowie PPP podmiot publiczny zobowiązuje się współdziałać z parterem prywatnym (w celu realizacji przedsięwzięcia), w szczególności wnosząc wkład własny. Wynagrodzenie prywatnego inwestora za wykonanie przedsięwzięcia uzależnione będzie, zgodnie z ustawą od wyników jego pracy, czyli rzeczywistego wykorzystania lub dostępności przedmiotu przedsięwzięcia. Tytułem przykładu wynagrodzenia prywatnego inwestora finansującego, na przykład modernizację dworca autobusowego, może być ujęte w umowie PPP w taki sposób, że inwestor ten będzie mógł podnajmować na terenie dworca powierzchnie usługowe i z tego tytułu czerpać zyski. Ustawa precyzuje warunki zawierania umowy, wskazuje również na uprawnienia podmiotu publicznego m.in. do przeprowadzania kontroli realizacji przez partnera prywatnego danego przedsięwzięcia.

Wydaje się zatem, że jest to idealny instrument, którym mogą, a nawet powinny posługiwać się samorządy. Niestety ze statystyk przeprowadzonych pod koniec ubiegłego roku wynika, że w ciągu 11 lat obowiązywania ustawy, samorządy podpisały jedynie 141 umów o realizację przedsięwzięć w formule PPP. Dlaczego tak mało? Przyczyn takiego stanu rzeczy można upatrywać w kliku przesłankach. W pierwszych latach obowiązywania ustawy żartobliwie (lub bardziej złośliwie) do trzech liter „P” dodawano kolejną – oznaczającą skrót od słowa „Prokurator”. Żart, który jednak nie śmieszył, budził bowiem obawy, że realizacja inwestycji w tej właśnie formule może stać się przedmiotem wzmożonego zainteresowania organów ścigania. Nie można wykluczyć, że to negatywne skojarzenie mogło zniechęcić samorządy do korzystania z tego właśnie narzędzia.

Po drugie nie można zapomnieć również o tym, że realizacja inwestycji w formule PPP wymaga większego zaangażowania niż standardowe, dobrze znane samorządowi zamówienia publiczne. W partnerstwie publiczno – prywatnym kluczowa jest współpraca i partnerskie podejście do realizacji inwestycji. Sytuacja gospodarcza wskazuje jednak, że i to wkrótce ulegnie zmianie i samorządy będą (z większą lub mniejszą chęcią) podpisywać więcej umów na realizację przedsięwzięć w formule PPP. Dlaczego?

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego uległa zmianie. Samorządy będą musiały uporać się z kwestią wywozu odpadów, podwyżką cen prądu czy podwyżek dla nauczycieli. Jednocześnie do samorządowych kas wpłynie mniej środków m.in. za sprawą ulg w PIT. Pieniędzy na inwestycje będzie zatem mniej, a inwestować trzeba. Nie da się również nie zauważyć zmian w podejściu do PPP przez rządzących. Centralną jednostką mającą w swojej gestii partnerstwa prywatno – publiczne jest Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej. Udziela ono kompleksowego doradztwa w zakresie PPP, organizuje szkolenia, warsztaty, prowadzi platformy e-learningowe. Najogólniej mówiąc – jest podmiotem odpowiedzialnym za wdrożenie polityki rządu w zakresie rozwoju PPP. W strukturach MFiPR powołano nawet pełnomocnika rządu ds. PPP. Wszystko po to, by zachęcić samorządy do realizacji inwestycji w tej właśnie formule.

źródła:

Dz. U. 2009 Nr 19 poz. 100 U S T AWA z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym

https://www.ppp.gov.pl/analiza-rynku-ppp/